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中央宣講團成員、民政部副部長詹成付:貫徹落實黨的十九屆五中全會部署 提高基層治理水平

2020-11-19 09:38   《社會治理》雜誌 投搞 打印 收藏

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黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)指出,“十四五”期間要努力實現“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標,這是新時代新發展階段我國社會治理的科學指引,是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局作出的重要部署,我們要深入學習領會、認真貫徹落實。

貫徹落實黨的十九屆五中全會部署

提高基層治理水平

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)指出,“十四五”期間要努力實現“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標,這是新時代新發展階段我國社會治理的科學指引,是以習近平同志為核心的黨中央總攬全局作出的重要部署,我們要深入學習領會、認真貫徹落實。

基層治理的重要性及面臨的新形勢新要求

基層治理,是指在中國共產黨領導下,主要在農村鄉鎮、村和城市街道、社區層面,各類社會主體共同開展,服務基層大眾、協調基層社會關係、化解基層社會矛盾、維護基層社會穩定的制度及其運作實踐的總稱。改革開放以來,黨和國家為鞏固基層組織、加強基層管理、創新基層治理,出台了一系列重大方針政策,推出了一系列重大舉措,取得了一系列重要成就。中國特色社會主義進入新時代,黨中央更加強調和重視基層治理。黨的十九屆五中全會《建議》部署的“加強和創新社會治理”任務中,絕大多數都與基層治理有關。黨中央之所以高度重視基層治理,邏輯機理主要在三方面。

第一,基層社會是我國人民羣眾生活休憩的家園,基層治理是我們黨長期執政的最堅實力量支撐。我國14億多人口中的絕大多數分佈在城鄉社區、機關單位、廠礦企業、學校醫院、社會組織以及家庭等地方。只有花大力氣、與時俱進地把社區、鄉村、企業、學校、單位、家庭等最基層的工作做好,把億萬人口有效整合起來、組織起來,才能持續形成人民羣眾緊密團結在黨的周圍、沿着黨開闢的道路不斷前進的政治局面,才能持續形成為奪取新時代中國特色社會主義新勝利而團結奮鬥的強大力量。歷史證明,只要我們黨時刻團結和緊密聯繫羣眾,億萬人民羣眾始終同我們黨站在一起,我們黨就有了執政的最大底氣,就有了“任憑風浪起,穩坐釣魚船”的定力,就沒有克服不了的困難。基層治理這種聯繫羣眾的廣泛性、組織羣眾的基礎性優勢,是其他層級治理所不具備的。

第二,基層社會是我國經濟社會發展和民生領域突出矛盾和問題的彙集地,基層治理也是彰顯為人民服務宗旨、化解各種矛盾糾紛的最直接、最及時的平台。人們的衣食住行、生老病死、安居樂業等需求一般都是通過基層的服務設施或渠道實現的,無論是滿足普通羣眾更好教育、更穩定工作、更滿意收入、更可靠社會保障、更高水平醫療衞生服務、更舒適居住條件、更優美環境、更豐富精神文化生活,還是解決老年人、殘疾人、流動人口、下崗失業人口等特殊人羣的需求,都離不開基層社會作用的充分發揮。不僅如此,我國快速發展和變革中的各種社會矛盾糾紛,也都首先出現在基層,要真正做到不讓小問題拖大、大問題拖炸,就應當在基層社會及時化解,這就是以“小事不出村、大事不出鄉、難題不上交”為特徵的“楓橋經驗”之所以歷久彌新的魅力所在。基層治理這種服務民生的直接性、化解矛盾的及時性優勢,也是其他層級治理所不具備的。

第三,基層社會是落實黨和國家各項方針政策的“最後一公里”,基層治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的基礎性工作。俗話説,上面千條線、下面一根針,基層治理有力有序有效,就能助推黨和國家各項政策在基層的落實,就能用一根根“針”穿起千萬條“線”,繡出“中國之治”的錦繡畫卷,否則,再好的政策都要打折扣。基層治理這種政策兑現的橋樑性、政策成效的兜底性特點,同樣是其他層級治理所不具有的。總之,新時代新發展階段,絕大多數人羣彙集在基層社會,越來越多的矛盾匯聚在基層社會,基層治理關乎黨的執政基礎的鞏固和羣眾基礎的擴大,關乎人民羣眾最關心最直接最現實利益的實現,關乎經濟行穩致遠、社會安定和諧。正如習近平總書記2020年7月在吉林視察工作時指出的那樣,一個國家治理體系和治理能力現代化水平很大程度上體現在基層。基礎不牢,地動山搖。只有不斷夯實基層治理這個根基,才能真正實現社會主義現代化強國的目標。

當前,我國城鄉社會結構已經並將繼續發生深刻變化。以農村為例,由於財產製度、勞動就業制度、收入分配製度均已發生了深刻變化,農民不再像過去那樣是一個享有同等身份地位、經濟地位的羣體和階級,而是在佔有生產資料、擁有財富、受教育程度等方面出現了很大差別。農村居民中出現了包括農民工人、農民僱工、個體工商户、技能服務者、私營業主、企業管理者、農村幹部等不同階層,而且許多人還在不同所有制、不同行業、不同地域之間頻繁流動。城市社會結構的變化程度比農村更高,特別是近十年來由於互聯網、高速鐵路的迅猛發展,改變了城市居民的工作和生活方式、時間和空間觀念,現在很多城市居民生活和工作在新經濟組織、社會組織以及社區裏,生活和工作在網絡空間裏、“北漂”“蟻族”羣裏,生活和工作在自由職業者、網絡意見領袖、網絡作家、簽約作家、自由撰稿人、獨立演員歌手、流浪藝人等新興羣體裏。一大批新型網絡工作崗位,如個體的、形式多樣的網絡直播、網店經營、網上代購、短視頻製作、“慕課”、網約車等從業人員迅猛增加。隨着我國服務業淨產值在GDP中的比重從2015年開始超過50%和常住人口城鎮化率從2019年開始超過60%,我國社會階層結構和職業結構又發生了較大變化,白領(服務業從業人員)比例大幅度增加,並大大超過了藍領(工業從業人員)。

“十四五”時期是我國全面建成小康社會、實現第一個百年奮鬥目標之後,乘勢而上開啓全面建設社會主義現代化國家新徵程、向第二個百年奮鬥目標進軍的第一個五年,我國將進入新發展階段。新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化深入推進,都對基層治理提出了新的更高要求:首先是在靠“誰”來治理方面,對基層黨組織如何更好發揮領導作用、密切聯繫羣眾,把廣大基層羣眾組織起來、動員起來、凝聚起來,充分激發人民羣眾的積極性、主動性、創造性提出了新的更高要求;其次是在治理“什麼”方面,對貫徹落實黨的民生政策,通過精細化服務實現羣眾日益增長的美好生活嚮往、化解社會矛盾、不斷增強羣眾獲得感、幸福感、安全感上提出了新的更高要求;最後是在“怎麼治理”方面,面對信息化、智能化蓬勃發展的大趨勢,對以現代信息技術的思維和方法全面重構基層治理提出了新的更高要求。對這些新情況新挑戰,都需要按照《建議》提出的“着力固根基、揚優勢、補短板、強弱項”的要求,用加強和創新的辦法來求解,都需要社會治理特別是基層治理水平在已有基礎上有一個明顯提高。正如習近平總書記2020年9月17日在基層代表座談會上講話中要求的那樣:“‘十四五’時期,要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫。”

處理好基層治理的若干關係 不斷提高基層治理的實效

新時代新發展階段,提高基層治理水平是一項系統工程,必須按照《建議》關於“堅持系統觀念”的要求,科學把握好基層治理實踐中的若干關係,推動基層治理水平穩步提高,做到治理效果實在實際。

一是基層黨組織與其他主體的關係。實踐證明,離開了基層黨組織的領導,基層治理不僅容易走偏方向、誤入歧途,還會因為缺乏黨組織的領導作用,難以把其他主體的作用有效地凝聚起來;而如果沒有其他主體的積極性,不僅基層社會活力不夠,而且治理力量也顯得很不足。因此,既要防止出現有關基層主體脱離基層黨組織領導導致基層社會凝聚力不強的問題,也要防止出現調動有關主體積極性不夠、社會參與力量不足的問題,這是提高新時代新發展階段基層治理水平過程中需要始終把握好的一對影響重大的關係。

只有通過把基層黨組織建設好,全面提高基層黨組織凝聚力、吸引力、戰鬥力,全面增強基層黨組織政治功能和組織力,把基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結動員羣眾、推動改革發展的堅強戰鬥堡壘,並在基層黨組織領導下健全自治、法治、德治體系,把黨的領導、人民當家作主、依法辦事有機統一於基層治理實踐之中,基層治理這篇大文章才能做得精彩、治理效能才會明顯。對此,習近平總書記有過許多精闢論述,比如,“要加強黨的領導,推動黨組織向最基層延伸,健全黨組織工作體系,為城鄉社區治理提供堅強保證”“要把加強基層黨組織的建設、鞏固黨的執政基礎作為貫穿社會治理和基層建設的一條紅線,深入拓展區域化黨建”“要高度關注基層政權組織、經濟組織、自治組織、羣團組織、社會組織發展變化的特點,加強指導和管理,使各類基層組織按需設置、按職履職、有人辦事、有章理事,既種好自留地、管好責任田,又唱好羣英會、打好合力牌”,等等。對此我們要很好地學習領會和貫徹落實。

二是民生保障與基層治理的關係。在基層,衣食住行、教育、醫療、社保等民生保障,雖然與基層治理分工於不同的機構、由不同的人員去開展,但需要統籌考慮、整體設計、一體化推進,絕不能搞成“兩張皮”。如果在涉及羣眾最關心最直接最現實的利益問題上,具體做民生保障的同志工作麻痹大意、不按公平公正公開原則辦事,不僅保障和改善民生目的難以達到,還會引發一系列基層社會矛盾,給基層治理帶來難題;而如果具體從事基層治理工作的同志,不認真學習掌握黨和國家民生領域的各項政策,不注意搞清每一民生領域矛盾的源頭、問題的癥結以及科學合理的解決辦法,而是盲目地就治理論治理,不僅難以化解矛盾,甚至事與願違、越治越亂。實踐表明,真正做到凡涉及羣眾切身利益的事項都充分聽取羣眾意見、同羣眾協商、把羣眾合理合法的利益訴求解決好,是統籌做好民生保障和基層治理的有效辦法。習近平總書記指出,“市民是城市建設、城市發展的主體。要尊重市民對城市發展的知情權、參與權、監督權,鼓勵企業和市民通過各種方式參與城市建設、管理”“只有讓全體市民共同參與,從房前屋後實事做起,從身邊小事做起,把市民和政府的關係從‘你和我’變成‘我們’,從‘要我做’變成‘一起做’,才能真正實現城市共治共管、共建共享”。

三是面對面做羣眾工作與發揮互聯網等新技術的關係。現在以互聯網、大數據、雲計算、人工智能、區塊鏈、量子通信為代表的新一代信息技術正加速推進,給經濟社會發展帶來了深刻變革,基層治理工作比過去方便多了、也快捷多了,有的同志認為現在只要“上上網、動動手指、抖抖音”就夠了,面對面做羣眾工作已經可有可無了。這樣的想法、説法和做法都是偏頗的。如果看不到互聯網等現代信息技術的巨大作用當然是不正確的,正因如此,黨的十九屆五中全會《建議》特別強調要“加強數字社會、數字政府建設,提升公共服務、社會治理等數字化、智能化水平”“提升全民數字技能,實現信息服務全覆蓋”“提升大數據等現代技術手段輔助治理能力”“構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平台”,等等。

同樣的,如果以為有了現代信息技術,就不必再面對面去做羣眾工作的想法和做法也是不對的。有的基層羣眾説,他們那個地方雖然高速公路、高速鐵路都通了,但幹部與羣眾心裏的距離卻拉遠了;通過互聯網、手機的聯繫多了,但幹部同羣眾面對面的感情溝通卻少了,少數幹部甚至不會同羣眾説話,在羣眾面前處於失語狀態。個別地方由於過度追求網上辦理,忽視羣眾文化程度差異,尤其是老年羣體、殘疾人的特殊性,以致部分羣眾只能“望網興嘆”。這些“只見物不見人”“唯數據説話”的觀念和行為,顯然顛倒了目的與手段的關係。要通過學習貫徹黨的十九屆五中全會精神,切實糾正這種片面性,既要重視現代信息技術在基層治理中的重要作用,又要善於面對面地做好羣眾工作,堅持“智治為人”,讓“智治”同自治、法治、德治一樣充滿“温度”,而不跑偏、不變味。

四是立足實際與借鑑他人經驗的關係。這裏的關鍵在於既要避免狹隘經驗論,又要避免盲目照搬、水土不服。在實踐中,我們常常看到一些做實際工作的同志到處“取經”、學習別人的做法和經驗,談起他人的經驗一套一套的,但對自己的情況所知不多、常常“燈下黑”。別的地方甚至別的國家社會治理經驗當然需要學習借鑑,但確實有一個立足自身創新和借鑑別人經驗的關係問題。由於各地經濟社會發展的差別較大,經濟發展對基層治理提出的要求和基層治理適應於經濟發展的方案應是不盡相同的,“別人的藥治不好自己的病”。要搞好本地區的基層治理,最根本的還是要搞好調查研究,到羣眾中去、到本地實踐中去,傾聽基層幹部羣眾所想所急所盼,瞭解和掌握真實情況,摸清問題癥結,研究提出切合本地實際的解決方案。比如,老年人口多的基層單位,需要把搞好為老服務、提高養老服務質量作為基層治理的重點;外來人口多的基層,需要把促進本地居民與外來居民和諧相處作為突出問題抓實抓細抓到位;社會治安狀況差的地方,首先要把增強羣眾的安全感作為重點工作。至於國際經驗、國外實踐,我們當然要學習借鑑,但這種學習借鑑不等於簡單的拿來主義,而要堅持以我為主、為我所用,認真鑑別、合理吸收,不能搞“全盤西化”“全面移植”,更不能照抄照搬。

 “十四五”時期提高我國基層治理水平的思路和任務

《建議》在總結以往基層治理經驗的基礎上,圍繞改善人民生活品質、提高社會建設水平,明確提出了“十四五”時期“社會治理特別是基層治理水平明顯提高”的目標要求,並有針對性地提出了一整套思路和任務,我們要在認真學習領會的基礎上予以貫徹落實。

一是要進一步健全城鄉基層治理體系。這一要求所要解決的主要是基層治理中靠誰來領導和依靠誰的問題,是提高我國基層治理水平的前提。新中國成立後,我們黨帶領人民逐漸找到和走上了一條適合中國國情的基層治理之路。早在1954年12月31日,第一屆全國人大常委會第四次會議就通過了《城市居民委員會組織條例》,規定居民委員會是羣眾自治性的居民組織,主要辦理有關居民的公共福利事項、反映居民的意見和要求、動員居民響應政府號召並遵守法律、領導羣眾性的治安保衞工作、調解民間糾紛等。城市居民委員會是在廢除舊社會“保甲制”後創立的新的組織形式。1987年11月24日,第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》進一步明確規定,村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層羣眾性自治組織,並規定了村委會的主要任務、村委會成員的任期和產生方式、村委會工作方式等。村民委員會制度的產生,找到了一條同農村家庭聯產承包經營體制相適應的新型農村基層社會治理之路。

黨的十七大把“基層羣眾自治制度”提升為走中國特色社會主義政治發展道路必須堅持的四項政治制度之一。黨的十九大強調要“加強農村基層基礎工作,健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”;黨的十九屆四中全會進一步把這一鄉村治理體系拓展為“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”,從而使我國城鄉基層治理體系更加定型和完善;黨的十九屆五中全會《建議》強調要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”,是對黨的十九大、十九屆四中全會精神的繼承和發展。貫徹落實《建議》要求,就必須進一步健全基層黨組織,發揮基層黨組織的政治領導力、思想引領力、羣眾組織力、社會號召力;就必須進一步增強羣眾自治活力,創新基層羣眾自治實現途徑,努力做到自我管理、自我教育、自我服務、自我監督;就必須進一步用法治思維推進基層治理,用法治方式破解難題,努力使依法辦事成為羣眾的自覺行動;就必須進一步培養和踐行社會主義核心價值觀,通過村規民約、市民公約、榜樣示範、道德感化等為基層治理凝聚強大精神力量。

二是要完善基層民主協商制度。這一要求所要解決的主要是基層治理的方式方法問題,是提高基層治理水平的制度保障。習近平總書記指出:“涉及人民羣眾利益的大量決策和工作,主要發生在基層。要按照協商於民、協商為民的要求,大力發展基層協商民主,重點在基層羣眾中開展協商。”2015年7月13日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強城鄉社區協商的意見》,明確規定基層政府及其派出機關、村(社區)黨組織、村(居)民委員會、村(居)務監督委員會、村(居)民小組、駐村(社區)單位、社區社會組織、業主委員會、農村集體經濟組織、農民合作組織、物業服務企業和當地户籍居民、非户籍居民代表以及其他利益相關方都可以作為協商主體,並對協商內容、協商形式、協商程序、協商成果運用進行了規範。面向未來,《建議》強調要“完善基層民主協商制度,實現政府治理同社會調節、居民自治良性互動”,這就為“十四五”時期完善基層民主協商制度指明瞭方向。落實《建議》要求,就要與時俱進地充實協商內容、豐富協商形式、完善協商程序、用好協商成果,通過各種聯席會議、民情懇談、議事協商等制度化平台,廣泛聽取民意、彙集民智,打造及早發現問題、快速流轉、分類解決的治理閉環,讓羣眾的意見有渠道提、羣眾的話有場合説,羣眾“急難愁盼”的事有人幫辦,將服務落實在基層,將矛盾糾紛化解在基層,將和諧穩定創建在基層。

三是要建設社會治理共同體。這一要求是健全城鄉基層治理體系和完善基層民主協商制度的邏輯歸宿,所要解決的主要是基層治理的抓手問題,是提高基層治理水平的重要載體。所謂“共同體”,一般是指人們在共同條件下,以特定形式和紐帶聯結起來的組織體。在我國,農村村莊的村民自治、城市社區的居民自治,就是基層社會共同體,因為農村村委會、城市社區都有一定的人口規模、利益邊界、服務設施、服務組織和約定的社區文化。多年的實踐表明,村(居)民自治有力促進了我國基層治理。比如,通過組織村(居)民羣眾共同制定並遵守村規民約、社區公約,使大家都知曉了自己的權利義務、言行邊界,使很多矛盾和糾紛得以化解在基層、化解在萌芽狀態;通過社區講堂、社區文化廣場等平台開展的公民道德、家庭倫理、法治教育等活動,使村(居)民進一步明辨了是非、感知了敬畏;通過孝老愛親、親子教育、鄰里互助、文體娛樂,增進了居民羣眾的交往和聯繫。同樣,社會組織、學校、企事業單位等,也都是一個共同體。如果遍佈我國城鄉的每一個村莊、社區以及社會組織、學校、企事業單位等,都能建設成為各種社會羣體和諧相處的社會生活共同體、基層治理共同體,那麼,我國更大範圍、更高層次的社會治理共同體建設就有了堅實的基礎。黨的十九屆五中全會《建議》重申了“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”要求,這就告訴我們,社會治理共同體建設是推進基層治理進而推進整個社會治理的重要抓手,我們要結合實際着力打造各具特色、五彩繽紛的社會治理共同體。

四是要暢通和規範社會力量參與途徑。這一要求所要解決的主要是各種主體參與基層治理的路徑和渠道問題,是提高基層治理水平的社會基礎。目前,我國社會力量巨大而廣泛。比如,全國基層工會組織已達280.9萬個,擁有會員3億多人,覆蓋655.1萬個單位;全國鄉級婦聯組織4萬多個、村級婦聯組織53.4萬多個、社區婦聯10.2萬個;全國共青團基層組織344.1萬個,團員7200.1萬人;已經登記的社會組織已達87.8萬個(其中,全國性社會組織2300個);全國市場主體共12339.5萬個(其中企業3858.3萬個、個體工商户8261萬個、農民專業合作社220.1萬户);全國社會工作專業人才總量接近149萬人,持證社會工作者53.5萬人,各地已開發設置社會工作崗位44萬多個;全國註冊志願者已達1.82億人,記錄志願服務時間24.2億小時;等等。把人民羣眾中藴藏的參與社會治理的極大熱情調動起來,必將有力推動基層治理創新發展。《建議》指出,要“發揮羣團組織和社會組織在社會治理中的作用,暢通和規範市場主體、新社會階層、社會工作者和志願者等參與社會治理的途徑”。落實《建議》要求,就要進一步創新參與方式,吸納與城鄉社區結對的機關、企事業單位、羣團組織、社會組織黨組織負責人擔任社區黨組織兼職成員,實施幫扶共建項目;要健全城鄉困境兒童和婦女、老年人、殘疾人關愛服務體系,完善政府購買社會力量參與社會服務政策,為社會力量參與基層治理創造條件;要在暢通線下參與渠道的同時,推動大數據、人工智能等現代科技手段與基層治理深度融合,促進社會溝通,改進管理和服務。

五是要推動社會治理重心向基層下移。這一要求所要解決的主要是基層治理的外部環境支持和保障問題,是提高基層治理水平的條件基礎。近年來反映基層組織負擔過重、條件較差等方面的呼聲多了起來。比如,有的縣級行政部門把農村村委會、城市社區居委會均視為其下屬機構,向它們下壓和攤派大量行政事務,且年初簽訂責任狀、年終進行考核驗收,有的村和社區一年簽訂的責任狀竟多達60餘份,導致基層幹部不堪重負、消極應付,不少村和社區配備的工作人員少、經費保障不足,縣級部門在把大量事務交下來的同時,並沒有做到“權隨責走、費隨事轉”,基層因無力承擔,只好敷衍了事。這表明:讓基層有條件辦事,為基層治理創造一個良好的條件,已經成為一個非常緊迫的問題。習近平總書記高度重視這一問題,早在2014年3月召開的十二屆全國人大二次會議上就強調,“社會治理的重心必須落到城鄉社區,社區服務和管理能力強了,社會治理的基礎就實了。要深入調研治理體制問題,深入拓展網格化管理,儘可能把資源、服務、管理放到基層,使基層有職有權有物,更好為羣眾提供精準有效的服務和管理”。為貫徹習近平總書記的要求,2014年5月中共中央辦公廳印發的《關於加強基層服務型黨組織建設的意見》就明確提出“堅持重心下移、資源下沉,使基層黨組織有資源有能力為羣眾服務”。

黨的十九大更加明確地指出,“加強社區治理體系建設,推動社會治理重心向基層下移”。黨的十九屆三中、四中全會也再次要求“推動治理重心下移,儘可能把資源、服務、管理放到基層,使基層有人有權有物,保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”“推動社會治理和服務重心向基層下移,把更多資源下沉到基層,更好提供精準化、精細化服務”。黨的十九大以後,各地各部門在貫徹落實習近平總書記和黨中央關於推動社會治理重心下移的要求上,從編制、職數、待遇經費等多方面向鄉鎮、村和街道、社區進行了政策傾斜,逐漸形成了在基層聚集人才、在一線創業成長的鮮明導向。但貫徹落實工作很不平衡,基層沒人辦事、沒錢辦事、沒陣地辦事、不方便羣眾辦事的現象依然很多;隨意向城鄉基層安排工作、下派任務,轉移負擔、增加基層負擔的現象仍廣泛存在。黨的十九屆五中全會《建議》不僅重申“推動社會治理重心向基層下移”,還強調“向基層放權賦能,加強城鄉社區治理和服務體系建設,減輕基層特別是村級組織負擔”,這種加法(即向基層放權賦能,加強城鄉社區治理和服務體系建設)和減法(即減輕基層特別是村級組織負擔)並舉、為基層治理創造外在環境的安排,在以往的同類文獻裏較為鮮見,是這次《建議》很有針對性和指導性的一個特色,必將為推動社會治理重心向基層下移注入強大動力。

六是要加強基層社會治理隊伍建設。這一要求所要解決的主要是基層治理專業力量支撐問題,是提高基層治理水平的幹部基礎。黨的十八大以來,習近平總書記多次指出,“基層社會治理成效如何,基層幹部是決定性因素。要統籌考慮基層幹部隊伍建設,逐步建立一支素質優良的專業化社區工作者隊伍”。近年來,各地採取很多辦法來加強基層社會治理隊伍建設。一是把基層“強身”和機關“瘦身”結合起來,利用機構改革把市縣區機關幹部下沉到街道、鄉鎮,把街道、鄉鎮幹部下沉到社區、村莊,為基層服務和管理充實了力量。二是抓好抓實基層黨組織書記隊伍建設,建設起充滿活力的黨員隊伍。三是把村(居)民直接民主選舉產生的村委會、居委會幹部、村(居)小組長、村(居)民代表這一隊伍抓好抓實。四是建立社區工作者職業化體系,並根據崗位特點、工作年限、受教育程度、相關專業水平等綜合因素,建立社區工作者崗位等級序列。按照總量控制、規範運作的要求,整合基層各類協管員,並按網格化管理的要求,將各類協管員整合配置到相關網格或服務管理崗位。五是壯大基層志願者隊伍。六是提升治理主體的專業素養。既以德才標準嚴把基層幹部選拔關,又加大業務培訓,以能力的提升贏得羣眾的滿意。這次《建議》明確提出,要“加強基層社會治理隊伍建設”,這在我們黨的歷次全會文獻上是第一次。貫徹落實《建議》要求,就要進一步營造尊重人才、關愛幹部的社會氛圍,打造基層幹部安身安心安業的工作環境,把更多的各類人才源源不斷引向基層;就要完善常態化教育培訓機制,綜合運用理論研討、業務培訓、技能比武等方式,加快知識更新節奏,提高服務羣眾、解決實際問題能力,使基層幹部想幹事能幹事幹成事。

七是要構建基層管理服務平台。這一要求所要解決的主要是基層社會治理的陣地、手段、條件問題,是提高基層治理水平的技術基礎,是補齊此次防控新冠肺炎疫情中暴露出的基層治理平台相關短板的重要舉措。近年來,互聯網平台、社交軟件發展很快,傳統治理的邊界被打破,建立適應時代要求的基層治理平台成為急迫之事。黨的十八大以來各地加大了實踐探索力度。2015年12月,《中共中央國務院關於深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》指出,要“推進網格管理。建立健全市、區(縣)、街道(鄉鎮)、社區管理網格,科學劃分網格單元,將城市管理、社會管理和公共服務事項納入網格化管理。明確網格管理對象、管理標準和責任人,實施常態化、精細化、制度化管理。依託基層綜合服務管理平台,全面加強對人口、房屋、證件、車輛、場所、社會組織等各類基礎信息的實時採集、動態錄入,準確掌握情況,及時發現和快速處置問題,有效實現政府對社會單元的公共管理和服務”。

2019年1月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》提出,要“將上級部門在基層設置的多個網格整合為一個綜合網格,依託村(社區)合理劃分基本網格單元,統籌網格內黨的建設、社會保障、綜合治理、應急管理、社會救助等工作,實現‘多網合一’。強化黨建引領,將黨支部或黨小組建在網格上,選優配強支部書記或黨小組長。合理確定網格監管任務和事項,科學配置網格員力量,實行定人、定崗、定責。推進網格服務管理標準化建設,提高網格管理規範化精細化水平”。2019年5月,中共中央辦公廳印發《關於加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》提出,要“加強網格資源配置,把公共服務、社會服務、市場服務、志願服務下沉到網格,精準投送到千家萬户”。

2019年6月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於加強和改進鄉村治理的指導意見》提出,要“大力推進農村社區綜合服務設施建設,引導管理服務向農村基層延伸,為農民提供‘一門式辦理’‘一站式服務’,構建線上線下相結合的鄉村便民利民服務體系”。黨的十九屆五中全會《建議》提出的“構建網格化管理、精細化服務、信息化支撐、開放共享的基層管理服務平台”,這四句話缺一不可,既是對近年來各地探索經驗的總結和繼承,也為在信息技術快速發展的背景下用好基層管理服務平台指明瞭方向,必將有力提升基層治理能力和水平。其中,網格化是基礎,沒有網格化的管理,就難以形成精細化的服務,信息的採集和共享也難以做到及時和規範;精細化是目的,是基層管理服務平台以人民為中心的重要價值所在;信息化是實現網格化、提升精細化、促進共享的技術基礎和支撐;開放共享是平台服務管理的基本要求。以貫徹《建議》為契機,我國基層治理平台必將進一步完善,網格化、精細化、信息化、聯通化的基層治理水平也將進一步提升。

八是要推動市域社會治理現代化。這一要求所要解決的是基層治理與市域社會治理聯動、通過市域社會治理帶動基層治理的問題,是提高基層治理水平的關鍵。目前,我國有293個地級市、965個市轄區、387個縣級市,市域是包括鄉鎮、村和街道、社區在內的行政管理區域,是個“大基層”,由於市域具有較為完備的社會治理體系,在解決社會治理中重大矛盾問題上有較強的資源能力,因此,市域是將風險隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級。《建議》強調,要“加強和創新市域社會治理,推進市域社會治理現代化”。隨着黨的十九屆五中全會精神的學習貫徹,各地必將進一步處理好市域範圍內城與鄉、市域與基層之間的關係,加強區域統籌協調,完善市域範圍內社會治理體制機制和資源保障機制,形成一個基層治理為市域社會治理打基礎、市域社會治理現代化帶動基層治理現代化的良好局面。

(作者:中央宣講團成員、民政部副部長  詹成付)


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